Nota aclaratoria: El presente comentario en su Parte I
y II derivan del sitio web PORTAL JURÍDICO ADUANERO del mismo autor.
Con profunda
preocupación pude observar casi a diario en los andenes de la administración
pública, de las informaciones de radio y televisión, en la prensa escrita, etc.
No es exagerado afirmar que la función pública y la privada son entes
antagónicos por excelencia cada quien procura para lo que más le conviene y
sacar mejor rédito. Me pregunto dónde está aquello de los principios
valorativos de cumplimiento de buena fe de las normas rectoras del quehacer
público, no veo nada de eso, más por el contrario los procesos administrativos
son cada vez complejos, situación complicada para los administrados que esperan
resultados basados en la buena fe de
la administración pública, tampoco pretendo justificar la iniciativa privada
que sin ella la pública no tendría por qué existir. Es como el Estado y el
Derecho ambos son importantes para su existencia, lo que pasa cualquiera de
ellos puede en cualquier momento deslindarse con fines o propósitos
especulativos en una causa determinada.
La Buena Fe
es un fenómeno subjetivo interno, por eso no se puede dar una definición exacta
de su origen y destino, pero su presencia etimológica en las normas jurídicas
la encontraremos siempre y, por eso citamos retóricamente en los procedimientos
administrativos, como una forma de defensa o arte camuflada de pretensiones
mezquinas de modo que alguien en esta contienda llevará las de perder. Se
presume la buena fe por el grado de subjetividad de la norma más aún del acto
administrativo responsable.
La
presunción de legalidad elemento constitutivo de toda norma legal es otro de
los aspectos por cierto trascendentales en la administración pública, nada
tiene que ver con la buena son caras opuestas por ello decidí tratarlos por
separado en este comentario, la buena fe se puede presumir mientras que la
legalidad llevada al terreno de la presunción se complica.
Origen de la presunción de legalidad
No es
posible estudiar la legalidad como derecho sin trastocar la esencia primigenia
del derecho por lo que “surge el Estado nace el derecho” no tendría sentido
alguno obviar el concepto de la Teoría del Estado; tampoco es posible hablar de
derecho sin hacer referencia el Estado. El Lic. Francisco Porrúa Pérez profesor
titular de la Facultad de Derecho de la UNAM manifiesta, “el hombre está sumergido en la realidad del Estado y es parte de la
vida del Estado, pero esta es sólo una noción aún difusa poco clara en cuanto
al concepto de Estado”. El profesor señala específicamente el aspecto
social y jurídico del Estado por ello está alojado en el orden de la cultura,
producto social, político, religioso, etc. Para nosotros el Estado es el orden
jurídico y hablar del orden jurídico es hablar
del Estado. La existencia del Estado implica la del derecho aquí surge
el origen o la fuente del orden establecido de lo contrario el Estado no sería
tal.
Donde hay
Estado hay Derecho y un marco de legalidad que instituye principios
fundamentales reconocido en todos los sistemas jurídicos del mundo. Los tenemos
los arts. 7 y 12 de la Constitución
Política del Estado (Bolivia) es muestra clara. Podríamos decir el principio de
legalidad desde la perspectiva de la administración pública se fundamenta en la
Constitución, las leyes ordinarias que reglamentan los procedimientos de modo
que los actos administrativos que emanan de la autoridad competente se
encuadren en el orden constitucional. En otras palabras principio de legalidad
significa básicamente cumplir con la ley. Roberto Islas Montes catedrático de
la Universidad Autónoma de Querétaro México, “El principio de legalidad es un principio fundamental y se debe a la
relación de supra/subordinación entre los representantes del Estado y los
gobernados en virtud del cual el primero afecta la esfera jurídica de los
segundos; esto es, el Estado al desplegar su actividad afecta los bienes y
derechos del subordinado cuando se impone en el ejercicio del poder. Así, este
Estado moderno interviene de forma reiterada, intensa y generalmente
contundente en muchas áreas de la vida de los gobernados afectando sus
derechos, incluso aquellos que el subordinado tiene en las más alta estima,
aquellos que son básicos para su subsistencia, porque el Estado legisla dicta y
emite actos que trascienden el estatus de cada uno, o que carecen de respaldo
legal o del respaldo legal adecuado o suficiente”.
Acto administrativo
La función
orgánica del Estado está repleta de actos administrativos de diversas funciones
orgánicas lo que nos interesa es el referido al derecho administrativo,
tributario o fiscal orientado al comercio exterior, pero no antes sin recurrir
a los valiosos aportes de tratadistas destacados del universo jurídico:
-Miguel S. Marienhoff tratadista argentino define: “El acto administrativo es la forma esencial
en que la administración pública expresa su voluntad, sea de modo general
“reglamentos” o de un modo particular o especial (acto administrativo
“individual”). Vale decir, el acto administrativo es esencialmente jurídico
porque sus efectos se orientan hacia lo externo de la Administración Pública, y
tiende a regular o disciplinar las relaciones de ésta con los administrados.
-Juan Carlos Cassagne, expresa “Toda declaración de un órgano estatal, en
ejerció de la función materialmente administrativa y caracterizada por un
régimen exorbitante, que produce efectos jurídicos individuales, en forma
directa, con relación a los administrados o terceros destinatarios del acto.”
-García Oviedo y Martínez Useros definen
el acto administrativo como: “…una
declaración especial de voluntad de un órgano público, preferentemente de
órgano administrativo, encaminado a producir, por vía de autoridad, un efecto
de Derecho para las satisfacción de un interés administrativo…”
Considero
suficiente con las definiciones expuestas para el objetivo que nos proponemos,
la administración pública se rige por un conjunto normas jurídicas basados en
la Constitución, las leyes y los reglamentos para una eficiente administración
del Estado. La razón que me lleva a esgrimir es que en el acto administrativo
es donde se exterioriza la voluntad de la función pública y que produce efectos
jurídicos aspecto que coincidimos con los autores mencionados.
La presunción de legalidad
Con el fin
de encontrar una aproximación al principio de legalidad es oportuno citar lo
dicho por Roberto Islas Montes en su comentario (Sobre el principio de
legalidad) basada en la obra de Karla Pérez Portilla, publicada por el
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, al referirse dando un
ejemplo que todo lo que se halla a nuestro entorno obedecen a las leyes de la naturaleza,
como cuando la manzana cae al suelo se debe a la ley de la gravedad, hay muchas
cosas que esperamos que así sucedan siempre, es decir actuando apegados a la
legalidad natural Mario Bunge decía “todo
cuanto acontece satisface por lo menos una ley”. Este es el principio de
legalidad natural; la ley rige el acontecimiento, el acontecimiento se sujeta a
la ley y nunca esperamos que el acontecimiento viole la ley; sería antinatural
esperar que en río seco hayan peces.
En el
derecho no es así esa relación causal del mundo natural no existe, sino lo que
existe es una relación de imputación, una conexión entre el acto y su
consecuencia, porque el mundo del derecho es
un deber ser incesante. En otras palabras es que el enunciado jurídico dice
que si se cumplen los determinados requisitos condicionados por el orden
jurídico, debe producirse determinado acto establecido por el orden jurídico.
Lo que se quiere saber que si el acto de la autoridad competente se produce al
cumplir los requisitos establecidos por el orden jurídico, y su validez está
condicionada por el cumplimiento de esos requisitos a que debe ajustarse la
actividad estatal para afectar algún derecho del administrado. La garantía
política de la fidelidad de los poderes públicos consiste en el respeto por
parte de estos de la legalidad constitucional, es decir, cada poder público
debe actuar estrictamente en su órbita de atribuciones, y no en otra Ferrajoli, Luigi sostuvo en su obra (Derecho
y razón). Teoría del garantismo penal, Madrid 1995.
Aquí lo
relevante, se está frente al principio de legalidad jurídico, la ley debe regir
el acontecimiento, y debe estar sujeta a la ley y nunca esperamos que el
acontecimiento viole la ley; sería antijurídico. De la forma más fácil diré que
todo acto de la autoridad debe ajustarse al orden legal y preservando siempre
la supremacía constitucional.
Recordemos
el Estado ejerce su soberanía a través del conjunto de normas basados en la
Constitución, en los Tratados Internacionales previstos en el art. 410 de la CPE.
Por su importancia, es prudente reproducir el art. 13. “Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables,
universales, independientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el
deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos.” Pues, el Estado mediante
los Órganos competentes deben garantizar estos derechos constitucionales sin
perjuicio de ser procesados penalmente los responsables conforme lo establece
el parágrafo II. del art. 139 del texto constitucional citado.
La Ley 2341
(Ley de Procedimiento Administrativo Bolivia) en su art. 4 inciso g) podemos
encontrar lo que sigue: “Principio de
legalidad y presunción de legitimidad: Las actuaciones de la administración
pública por estar sometidas a la Ley, se presumen legítimas, salvo expresa
declaración judicial en contrario;” El inciso h) de la misma Ley que dice: “La actividad y actuación administrativa y,
particularmente las facultades reglamentarias atribuidas por esta Ley,
observarán la jerarquía normativa establecida por la Constitución Política del
Estado y las leyes;” Concuerda con
lo establecido en el art. 4 de la Ley 254 (Código Procesal Constitucional) que
dispone: “Se presume la
constitucionalidad de toda norma de los Órganos del Estado en todos sus
niveles, en tanto el Tribunal Constitucional no declare su
inconstitucionalidad.”
En cuestión
resumida podemos decir que el acto administrativo de la función pública
aduanera llevado al ámbito del comercio exterior, es legal y surte efecto
jurídico en el procedimiento administrativo y judicial, así el importador por
los medios admitidos ingresa la mercancía a territorio aduanero nacional asume
la consecuencias que le son inherentes a su actuar cuando se ha producido el
hecho generador, y la ha perfeccionado cuando éste ha presentado la Declaración
Aduanera de Importación y el cumplimiento de las formalidades exigidas por la Ley
de Aduanas 1990/99 y su Reglamento D.S 25870/00. El Despachante de Aduana lo
propio en el marco de sus atribuciones y facultades conferidas por Ley.
Hoy en día
es preocupante lo que sucede en la mayoría de los casos de la función pública
aduanera y tributaria, se acusa por diversos hechos y conductas al
contribuyente y al sujeto de la solidaridad mancomunada, no se valora las
pruebas presentadas ni se presenta a los presuntos responsables públicos que
hayan intervenido en las operaciones aduaneras. No es exagerado pensar pero sí
curioso, siempre el sujeto pasivo tenga que ser el presunto imputado y los
demás se pasean libres y pasan inadvertidos en los procesos sumariales.
Epílogo
La actividad
del comercio internacional se rige por normas internacionales de comercio, del
Derecho Internacional Privado, del Derecho Mercantil y Tratados bilaterales y
multilaterales, cuando las mercancías han ingresado a territorio aduanero
nacional de cualquier país por la legislación nacional. No cabe la menor duda
la importación lícita es una actividad garantizada por la Constitución Política
del Estado Art. 47 y cuando los derechos son vulnerados el Estado debe tutelar
ante cualquier abuso de poder público de la administración.
La Buena Fe
se puede presumir en el sujeto por la subjetividad misma toda vez que no se
puede probar que tal conducta fue el obrar bien hasta que se le demuestre lo
contrario, pues si se probare será mala fe por lo tanto culpable le caerá la
sanción con todo el rigor de la ley. La legalidad de la norma no se puede
presumir es de cumplimiento obligatorio porque deriva de la autoridad
competente, si la autoridad no fue la indicada para emitir la norma se está
frente a un conflicto de legitimidad.
Definitivamente
la buena fe y la legalidad son principios fundamentales que rigen el sistema
jurídico, político, económico y cultural de la sociedad, son pilares esenciales
y básicos para la convivencia en armonía y paz social, vale decir: Estado sin
Derecho no existe ni Derecho sin Estado ambos son imprescindibles plasmados en
la Constitución.
Nota: A la opinión pública con la
veneración que se merece, por la paciencia enorme de leer este comentario, el
autor busca promover, motivar e integrar el anhelo de cultivar, enriquecer la
cultura del comercio exterior, por eso, es importante su aporte, es suficiente
una inquietud tal vez un concepto que permita aclarar y mejorar el propósito de
este comentario.
